水作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，在国民经济和国家环境安全中占有重要的战略地位。随着经济社会快速发展，流域性水问题特别是水污染问题正在成为制约我国可持续发展的瓶颈之一。随着工业化、城镇化进入快速发展阶段，流域水污染防治任务将更加艰巨，特别是一些长期存在的体制性障碍和机制不活等问题亟待解决。为此，本版今日刊登北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组成员胡若隐的文章，探索参与共治的流域水污染治理新模式，以飨读者。

近年来，我国环保工程技术加强，资金投入增长，政策约束更为严格，但水资源治理低效，流域水污染严重，尤其是体制机制不健全，成为加剧我国水资源紧张的主要原因之一。因此，探索我国流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割体制，探索并完善参与共治的治理新模式。参与共治就是要从流域的共同利益出发，依靠不同地方政府间的合作形成的权威效力为主导和主干，在我国流域水污染治理中构建起政府、市场和社会公众等多层次利益主体之间的协商合作机制。

一、作为现行流域水污染治理制度安排的地方行政分割体制，存在着块块分割和分散管理等弊端，造成了流域内不同利益主体集体行动的困境

1.流域水污染是指当流域内污水排放量超过流域的自然纳污能力，并且引起流域内大规模的水资源功能丧失时的状态，其后果表现在水生生物受到严重危害等诸多方面。流域水污染的自然属性反映流域水污染自然生态特征，其社会属性反映以流域水资源为核心的各个行动主体之间的利益关系。流域水流本质上反映着社会利益流。在流域水体总量稳定情况下，污染呈现自然累积的特征。影响流域水污染状态的因素，除了流域内污染源排放强度及其本身客观因素例如水量季节性不均和地形起伏平缓引起排污不畅，还与国家现有工程技术、资金投入和政策约束正相关，更为重要的是依附于流域之上各行为主体的利益博弈。

2.流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，治理成本巨大要求本身具有受益的排他性。因此就总体思路而言，流域水污染治理可以采取政府提供、市场提供和混合提供等多种方式。虽然地方政府、企业和公民个体都可以单独加入流域水污染治理，但由于治理的初始成本大而且边际成本递增，任何单一的地方政府、企业或个人都难以承担如此大的投入，所以流域水污染治理往往会因此而呈现非竞争性特征，除非在治理过程中提供必要的制度激励。

3.地方行政分割体制强化了地方利益，与流域水污染治理准公共物品属性客观要求的多元化提供相悖，这是我国流域水污染治理低效的体制性原因。主要表现在以下3个方面:其一，地方政府客观存在自利化倾向，流域水污染属地化治理原则使它们更多地考虑地方利益的得失；其二，地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突。例如，区域和行业在水资源开发、利用等方面的决策分散，地下水、地表水和云水资源的管理部门分散，农业、工业、居民生活用水管理分散，水管理决策执行权分散在政府领导、技术人员和专职管理人员之间，部门分割还在相当程度上造成“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境；其三，流域水资源管理权分散在不同的行政部门，流域管理机构则被限定在分散性的特定区域(如重要河段、边界河段和交叉河段)和特定标准(如取水许可限额)之内承担水管理职能，难以通过宏观径流调节来应对流域水质的波动。

4.流域水污染属地化治理模式，在政策思路上强调以政府管制为主，辅之以法律规范和行政手段，在实施环节上往往表现为政府行政命令、突击行动、执法大检查等形式。然而，流域水污染治理的准公共物品属性在本质上要求政府、市场和公民个体都能够发挥治理的主体作用，而不能依靠任何单一的运作方式。不改变各自为政的地方分治思路，仅通过强化的属地管理、严格的排污收费、污染配额的削减，以及改进治理技术、增加资金投入等措施，难以摆脱流域水污染治理低效的结局。

5.在地方行政分割体制条件下，流域内不同利益主体难以通过集体行动以实现共同利益，这是因为流域承载的规模经济总量足够大时，以流域为载体的各个主体如政府、市场、公民以及团体等就会因为各自利益的理性考虑而陷入集体行动的困境。进一步说，行政分割体制条件下流域水污染治理还存在着边际成本上升的趋势，治理成本一般会随着流域所处的地理位置越往下游越呈现边际递增，而不会发生公共物品提供中存在的供给第一批物品的价格会高于其后所供给物品的价格的情形。地方行政分割程度越高，则流域水污染治理失效的后果越严重，其治理成本越大，因此在实践中要特别防止流域水污染全局性失控。