国务院近日发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》确定了“三条红线”，其中两条都涉及总量控制，即水资源开发利用控制和水功能区限制纳污。

从污染物排放总量到能源消费总量，从用水总量到用电总量，从汽车消费到人口规模，近年来，总量控制的应用领域越来越广。

这与我国发展的阶段性特征是吻合的。资源相对短缺、环境容量有限已经成为我国国情新的基本特征，转方式调结构的要求日益迫切，倒逼着采取总量控制这一措施。

在2月16日召开的国务院新闻办新闻发布会上，水利部副部长胡四一介绍说，我国年用水总量已经突破了6000亿立方米，约占水资源可开发利用量的74％。

他同时坦言，不少地方水资源存在过度开发现象。黄河流域开发利用程度达到76％，淮河流域达到了53％，海河流域更是超过了100％，已经超过承载能力。

过度取水在降低水生态系统自身净化能力的同时，也引发了一系列生态环境问题。

《2010中国环境状况公报》显示，黄河水系总体为中度污染，淮河支流总体为中度污染，海河水系总体为重度污染。

根据国务院刚刚批复的首部地面沉降防治规划，目前全国遭受地面沉降灾害的城市超过50个，累计沉降量超过200毫米的地区达到7.9万平方公里，并呈扩大趋势。

所有这些都与粗放式的发展方式关系密切。虽然“十二五”开局之年的GDP增速有所回落，我国经济在较长一段时间内仍将保持高位增长，用水量还将增加。

在地方发展冲动依旧强劲的情况下，用水总量控制应运而生，并被寄予了很高的期望。相关部门希望此举能够破解水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等发展瓶颈。

粗略地分类，我国设置的发展指标包括预期性和约束性两类。除了污染物排放总量，用水、用电、用煤总量都没有被列入约束性指标。此次国务院以《意见》形式对用水总量控制作出部署，对地方发展冲动的遏制作用尚有待观察。

从其他领域的执行情况看，总量排放控制也很难保证“药到病除”。“十一五”期间的能源消费总量超出控制目标5.5亿吨标准煤，就是例证。

在一系列总量控制指标中，到目前为止，执行得较好的当属污染物排放总量控制。“十一五”期间，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降12.45％、14.29％，超额完成规划任务。

从“十五”未完成环保指标到“十一五”超额完成，除总量控制外，大量配套政策的制定和实施功不可没。对破解水资源瓶颈来说也是如此，不能仅靠总量控制这一招，尚需大量的配套政策。

此外，用水指标的合理分配，难度也不小。根据此次新闻发布会透露的消息，各省指标的分解确认和落实工作难度很大，预期今年年底才能完成这一任务。

在刚刚过去的一年里，围绕能源消费总量指标，地方政府与国家能源管理部门讨价还价，阻力巨大。可以预见，同样的争论在用水指标的分解上也很难避免。

冲破层层阻力不仅需要魄力，更需要智慧。指标分解能否综合不同地区经济发展水平、产业结构等因素，就是对用水总量控制的一大考验。

除了总量，考验还体现在用水效率层面。当前，我国单立方米水GDP产出仅为世界平均水平的1/3左右，节能增效的潜力巨大。