辽宁省是老工业基地,重化工行业大省,产业结构性矛盾十分突出,治污减排压力巨大。为提高环境监管效能,近两年来,辽宁省结合工作实际,在创新执法思路、执法机制等方面进行了有益探索,通过强力执法,为污染减排和辽河治理工作扫除障碍、提供保证,树立了环境执法权威,遏制了污染势头,促进了污染减排。
    明确执法思路,从机制上解决环境监管难到位的问题
    目前,环境监管的突出矛盾在于缺乏必要而有力的监管手段。针对这种情况,辽宁省确立了"上下联动、无缝排查、板块整治、全面监管"的执法思路,从机制上解决"上边干、基层看,监管难到位、违法管不住"的问题,避免了环境监管的内耗。
    这个思路的核心是步步为营,查一县清一片,不留死角,关键是省、市、县三级形成合力,联防联治,不能转移责任,推诿扯皮。在造纸厂关停整顿工作中,这一思路的运用取得了突出成效。首先,辽宁省政府专门召开新闻发布会,向社会公布要求全省规模最大、污染最重的8家造纸企业在规定时间内必须全部停产整顿的信息,造成强大的舆论影响;随后,省、市两级监察部门组成督察组,分别进驻这8家造纸厂,把工作具体落实;同时,各市政府乘势而上,展开全面排查,整治到位,不留死角。仅3个多月时间,辽宁省上下联动,对269家造纸企业实行彻底关闭,对140家造纸企业实行停产治理,为辽河水变清扫除了最大隐患。
    按照这个执法思路,2008年辽宁省环境监察局对全省14个市进行了地毯式检查,强有力地推动了污染治理和生态保护,区域环境质量获得明显改善。
    建立执法体系,从体制上解决政令不畅、地方保护的问题
    在执法实践中,辽宁省建立了"属地负责、三级管理、下管一级"环境执法体系,从体制上解决政令不畅、地方保护的问题。"属地管理"就是明确责任,看好自己的门,管好自己的事;"三级管理"就是明确事权,省、市、县三级,做到各司其职;"下管一级"的关键在考核,通过明察暗访,有效排除地方保护和人情执法。
    在破除地方保护主义的束缚方面,主要采取异地执法、交叉执法、联合执法等做法。从2003年起,积极探索通过司法途径,不断加大执法力度,产生了极大的震撼和警示作用。在处置浑河抚顺段酚超标水污染事件时,省环保部门发现有8家小型炼油企业污水直排浑河,由于种种原因,基层环保部门无法将其取缔。省环保厅顶住多方压力,排除各种干扰,组织有关部门直接对这8家企业实施停水、停电、拆除设备等手段,彻底铲除了这一造成浑河污染的根源。
    明确的执法责任体系促进了基层的环境执法工作。这个体系将环境执法由环保部门单兵作战提升到政府综合解决的层面上来,为环保工作铺平了道路。
    树立执法权威,从思想上解决横不下心、下不了手的问题
    要像钢铁一样硬地从严执法,这就要求环保部门在执法工作中扛得住各种干扰,敢于执法、敢于碰硬,对违法行为坚决查处,绝不手软。2008年年初,辽宁环境执法叫响了这样一个口号,即"黑脸上岗、铁腕执法、阳光运作、严防死守",以此为执法规范,以铁的决心、铁的手腕相继开展了一系列环境执法专项行动,把污染势头打下去,把执法权威立起来。
    辽宁省环保部门将查处环境违法大案作为工作重点,先后查处了鞍钢集团、东药集团、本钢集团等大型企业的环境违法行为,不仅推动了地区污染治理、维护了环境安全,更树立了环保部门敢于攻关破难、啃硬骨头的环境执法形象。
    2008年4月初,辽宁环保部门对8家规模位居全省同行业前列的造纸大户实施高限处罚,随后又对全省其余409家造纸企业开展专项整治;对环境违法企业进行严厉查处,实行上限处罚,对阻碍和干预环境执法的相关单位和人员追究责任,对造成严重环境污染和破坏的单位和有关责任人依法惩处,取得了"打击一个,震慑一片"的良好效果。
    创新执法模式,解决公平、公正、公开执法的问题
    以整治造纸行业为契机,把强力执法向全面监管延伸,普遍推行了"一查、二告、三清账"的执法模式,落实了环境执法相关人员的责任,解决了如何公平、公正、公开执法的问题,提高了执法效能,为贯彻环境执法思路提供了保障。
    "一查"就是亲临现场,通过明察暗访等形式,还原真相,列出确切的污染清单;"二告"是拿着证据与企业法人、当地政府领导和环保部门见面,将违法事实、查处意见告知、告诫、下通牒,沟通看法,达成共识;"三清账"就是由当地政府和污染企业提出一揽子解决方案,明确责任人、整改目标和完成时限。环保部门拿着这个方案开展后督察,一项一项跟踪督办,结账清账。2008年,辽宁省从辽河上游铁岭市开始,召开环境执法大会,相关市委、市人大、市政府、市政协领导参加,公开查处违法企业,同时媒体配合执法进行及时报道,不仅提高了减排的规模效益,还收到了震慑违法行为、形成环保统一战线的效果。
    严格贯彻执法办案过程公正、程序合法的原则,在内部认真执行查处分离,实行处罚前公示和事后公告等措施,阳光运作,自觉接受社会及舆论监督,杜绝了权力寻租现象发生,使违法行为无处藏身。辽宁省环境监察局连续多年实现行政零复议、零投诉。
    转变执法观念,使环境执法成为促进产业结构调整的抓手
    关停企业,淘汰落后产能并不是放弃发展,而是要利用关停腾出的环境容量、资源总量,实现产业结构调整,走新型工业化道路。在整治造纸企业的同时,辽宁省也确定了"上大、压小、提标、进园"的整治思路,现已有6个市规划了造纸产业园区,支持大型、现代化的造纸企业向工业园区和造纸产业园区集中。辽宁省正是通过环境执法,加速淘汰落后产能和工艺,有力地促进了产业结构调整。（作者系辽宁省环保厅核总工、辽宁省环境监察局原局长）